Séance au Sénat

Depuis un demi-siècle, le Sénat semble être en sursis. Les motifs de récrimination contre la Chambre haute sont nombreux et récurrents. La limitation du cumul des mandats et le projet présidentiel de diminution du nombre de parlementaires sont autant de nouvelles menaces contre son existence. Pourtant, l’institution tient bien, et le résultat des récentes élections sénatoriales partielles tend à le conforter dans son rôle.

Traiter de l’utilité du Sénat est une sorte de «marronnier journalistique», qui est repris à chaque renouvellement partiel de la Chambre haute. C’est un mauvais débat, car beaucoup de démocraties ont un système bicaméral qui apporte équilibre et contre-pouvoir à l’assemblée des députés et au gouvernement. La question n’est d’ailleurs pas récente en France, car c’est ce qui a conduit le général de Gaulle à quitter la vie politique après l’échec du référendum de 1969.

L’exercice du pouvoir législatif en France

En France, le pouvoir législatif est exercé à travers trois assemblées :

  • L’Assemblée nationale, qui siège au Palais Bourbon, est la représentation du peuple français, y compris les Français établis à l’étranger. Depuis peu, il y a en effet des députés qui les représentent.
  • Le Sénat, qui siège au Palais du Luxembourg, est la représentation des territoires.
  • Le Conseil économique, social et environnemental (CESE), qui siège au Palais d’Iéna, est la représentation de la société civile, autrement dit des corps intermédiaires, avec un pouvoir consultatif.

Ces assemblées ont trois modes de désignation différents, à savoir respectivement : suffrage direct, suffrage indirect et désignation.

Les sénateurs sont élus par des grands électeurs, qui sont eux-mêmes élus par les collectivités locales et territoriales, et l’on doit reconnaître que ce paysage a bien changé au cours des dernières années : réforme des Régions – faite de façon précipitée et dont on ne sait toujours pas si les bénéfices attendus seront au rendez-vous –, mise en place de communautés de communes ou de regroupements de communes, etc. La compréhension du «mille-feuille» territorial français n’est pas simple et peut expliquer le désintérêt des Français pour les élections qui viennent de se dérouler : qui connaît le nom de son sénateur ? C’est bien une question à laquelle il est difficile pour la plupart d’entre nous de répondre…

Un rôle d’amortisseur dans le fonctionnement des institutions

Pour autant, le Sénat est important pour le bon fonctionnement de la République dans sa constitution actuelle, car il joue un rôle d’amortisseur dans le fonctionnement des institutions.

En premier lieu, le mode de renouvellement (par moitié tous les 3 ans) ne donne pas lieu à des changements massifs de majorité comme celui observé en juin dernier, ou ceux liés à «l’effet majoritaire», qui veut que le parti du président élu sorte vainqueur des élections législatives convoquées immédiatement après.

Le Sénat assure aussi un rôle de contre-pouvoir face au Gouvernement, car il ne peut pas être dissous, à l’inverse de l’Assemblée nationale, comme cela s’est produit par exemple en 1997. Et, de façon symétrique, le Sénat ne dispose pas de la faculté de renverser le Gouvernement, situation qui contribue à lui conférer une image d’impuissance.

Le suffrage indirect, mode d’élection des sénateurs, selon lequel seuls les élus des collectivités territoriales peuvent voter, introduit un effet d’«hystérésis», c’est-à-dire de décalage temporel, pour que se reflète effectivement au Sénat l’évolution des majorités territoriales. La concordance des majorités à l’Assemblée et au Sénat confère au Président des pouvoirs étendus, sans que cela soit si fréquent, ni surtout durable.

Alors que les séances de questions au Gouvernement donnent l’occasion aux députés de faire parler d’eux, que les séances interminables à l’Assemblée sont relayées dans les médias, l’activité sénatoriale n’est que peu médiatisée, même si elle est également importante dès lors que tous les textes examinés à l’Assemblée nationale passent également au Sénat pour y être votés. C’est ce que l’on appelle la «navette parlementaire». Le Sénat, tout comme l’Assemblée, a aussi la mission de contrôler le Gouvernement.

La Chambre haute s’est profondément transformée pour être plus transparente, plus efficace, mais sans que ces efforts réussissent à effacer l’expression populaire «train de vie de sénateur», qui laisse entendre que celui-ci vivrait dans des conditions confortables, en étant éloigné des préoccupations quotidiennes des Français.

Des résultats en demi-teinte

Le renouvellement partiel du Sénat qui vient d’avoir lieu (171 sièges) n’aura pas permis l’émergence d’un groupe politique LREM (La République en Marche) significatif, avec seulement 28 sénateurs. Bien entendu, personne ne s’attendait à un «raz de marée» électoral de LREM au Sénat, ne serait-ce que parce que ce parti ne dispose pas d’une base électorale locale significative, et cela prendra sans doute plusieurs années. Le Sénat va donc conserver son rôle de contre-pouvoir pendant quelques années encore.

Ce quasi statu quo au Sénat ne va pas sans poser des problèmes au Président de la République pour qu’il puisse respecter un de ses engagements de campagne, à savoir la mise en place d’une réforme des institutions, réforme qu’il avait détaillée lors du discours tenu devant le Congrès à Versailles le 3 juillet dernier. Il s’agit, entre autres, de réduire d’un tiers le nombre de parlementaires (ils sont aujourd’hui 925, soit 577 députés et 348 sénateurs). Pour mener à bien cette réforme, prévue pour 2018, il faut réviser la Constitution, et pour cela réunir une majorité de 3/5e du Congrès (réunion de l’Assemblée et du Sénat). Avec 309 députés et 28 sénateurs inscrits LREM, on est loin du compte, et ce même si l’on ajoute les groupe MoDem, Républicains constructifs,… Cela veut-il dire que cette révision est enterrée ? Probablement que non, car le recours au référendum est toujours possible. Il est même probable que soumettre au vote populaire la réduction du nombre de parlementaires aurait plus de succès que de demander aux parlementaires de voter eux-mêmes une réduction de leur nombre !

Enfin, il ne faut pas oublier que le président du Sénat, troisième personnage de l’État français dans l’ordre protocolaire, a aussi pour rôle d’assurer l’intérim du chef de l’État en cas de vacance de la Présidence de la République, ce qui s’est produit par exemple lors du décès du Président Pompidou en 1974. C’est sans doute pour cela que la place du troisième personnage de l’État est toujours très convoitée… au cas où !

On pourra aussi mesurer le vrai poids qu’exerce le Sénat sur le fonctionnement des institutions dans le débat qui ne manquera se produire au sujet des finances des collectivités territoriales. Le Gouvernement a clairement annoncé qu’il demanderait des efforts budgétaires à hauteur de 10 milliards sur les cinq ans à venir, selon le programme du candidat Macron, et il a relevé le chiffre à 13 milliards d’ici à 2022, tel qu’annoncé à la Conférence des territoires en juillet dernier. Par ailleurs, la suppression de la taxe d’habitation annoncée par le Gouvernement devrait être compensée directement du budget de l’État vers les collectivités concernées, et on peut imaginer que le versement de cette compensation sera conditionné à la bonne exécution des programmes d’économies demandés. En résumé, les collectivités territoriales seront sous un contrôle budgétaire renforcé du Gouvernement, et la question sera bien de savoir si le Sénat sera efficace dans son rôle de représentant des collectivités territoriales.

Alexandre Germain

Photo : Meigneux / SIPA

 

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